Izložba

| Izložba | Tehnologije | Predavanja | Projekcije |

Regulacija radiofrekvencijskog spektra

Regulacija radiofrekvencijskog spektra predstavlja upravljanje i kontrolu od strane organa javne vlasti nad onim dijelom područja elektromagnetskih zračenja koji može služiti za bežičnu komunikaciju (između 3 kHz i 300 GHz). Vlast, odnosno regulatorne agencije za područje bežičnih komunikacija - koje postoje u većini suvremenih država - određuju precizne namjene različitih dijelova spektra i dodjeljuju ekskluzivna prava korištenja pojedinih frekvencija na određenim lokacijama pravnim subjektima: privatnim (kao što su medijske i telekomunikacijske kompanije), ali i državnim (uključujući i obrambeni sustav).

Korisnik kojem je izdana dozvola za odašiljanje valova na određenoj frekvenciji nema pravo vlasništva nad frekvencijom, niti je može koristiti u bilo koju drugu svrhu osim one koju je predvidio regulator. Tako televizijska kuća, čak i ako može, ne smije putem svoje frekvencije organizirati nikakvu drugu uslugu osim emitiranja televizijskog programa. Ipak, u većini zemalja je nekoliko malih dijelova radiofrekvencijskog spektra oslobođeno od ovakvog ekskluzivnog oblika dodjele za točno određenu namjenu. Riječ je o takozvanom slobodnom, odnosno nelicenciranom spektru u kojem je moguće emitirati uz korištenje dopuštene opreme bez isključivog prava na frekvencije. Najznačajniji i najpoznatiji takav slobodni dio spektra je na području 2,4 GHz.

Ovakav regulatorni i institucionalni okvir oko radiofrekvencijskog spektra izgrađen je u Sjedninjenim Državama tokom drugog i trećeg desetljeća dvadesetog stoljeća i ubrzo je u vrlo sličnom obliku preuzet u drugim zemljama. Potreba za njegovom uspostavom proizašla je velikim dijelom iz kaosa i neizvjesnosti koji su nastali uslijed brzog porasta broja radijskih postaja. Taj je okvir ostao gotovo nepromijenjen do danas, a na njemu je izgrađeno golemo medijsko i komunikacijsko tržište.

U Hrvatskoj je za regulaciju zadužena Hrvatska agencija za telekomunikacije (HAT). Njen rad uključuje izradu planova namjene frekvencija, provođenje javnih natječaja za dodjele koncesija, izdavanje dozvola za korištenje te kontrolu korištenja spektra. U području elektroničkih medija, odnosno usluga radiodifuzije (radio i televizija), za dodjelu koncesija i nadzor nad korisnicima, uz HAT, specifično je nadležno Vijeće za elektroničke medije.

Budući da se radio valovi ne zaustavljaju na državnim granicama, za efikasnu regulaciju i kontrolu nad spektrom nužna je uspostava međunarodnih standarda i suradnje. Za takvo međunarodno usklađivanje zadužena je Međunarodna telekomunikacijska unija (ITU), odnosno njezin Odbor za međunarodnu registraciju frekvencija.

No koje je zapravo opravdanje za to da državne administracije dodjeljuju prava na korištenje spektra?

Spektar je, kako se smatra, iznimno oskudno dobro. Broj frekvencija je konačan i ograničen i kada ne bi postojalo adekvatno planiranje, upravljanje i koordinacija, signali različitih korisnika bi se međusobno ometali (interferirali), a radiofrekvencijski spektar bi postao neupotrebljiv za komunikaciju. Stoga je glavni cilj regulacije optimalna podjela spektra na svrhe i korisnike kako bi to dobro bilo od maksimalne koristi za cijelo društvo. Jednostavnije rečeno, oskudnost i iz nje proizlazeća opasnost od interferencije su osnovno opravdanje suvremenog sustava regulacije spektra.

Iako se ovo opravdanje na prvi pogled čini posve jasnim i prihvatljivim, postoje barem tri stajališta s kojih se njegova logika i praktične posljedice mogu osporiti: ekonomsko stajalište, stajalište slobode govora i stajalište tehnološke promjene.

Ekonomska kritika

Iz ekonomske perspektive, oskudnost je normalno svojstvo većine dobara i upravo to svojstvo je temelj tržišta i cijena. Ako neko dobro nije oskudno, tj. ako ga ima dovoljno za sve, onda je njegova cijena nužno jednaka nuli i nema mogućnosti niti potrebe da ga se prodaje ili kupuje. Nakon neuspjeha socijalističke centralnoplanske privrede, danas je općeprihvaćeno da je upravo tržište, a ne država primarni alokator oskudnih dobara. Samo pomoću cjenovnog sistema koji se formira na temelju ponude i potražnje moguće je precizno ustanoviti stvarnu razinu oskudnosti nekog dobra, a svako centralno, administrativno upravljanje ponudom dovest će do velikih neefikasnosti i neiskorištenosti. U smislu ove kritike, u tržišnoj privredi oskudnost radiofrekvencijskog spektra ne pruža nikakvu osnovu za regulaciju kakva danas postoji.

Kritika sa stajališta slobode govora

Radiofrekvencijski spektar prije svega znači mogućnost da se uz upotrebu određenih uređaja prenose informacije među ljudima. U tom smislu, on poput fizičkog prostora predstavlja prostor komunikacije. Zamislimo sad kako bi izgledala regulacija kakva postoji u području spektra kad bismo je primjenili na govor ili tisak. Država daje pravo govora samo nekim subjektima, odnosno poduzećima, kojima točno kaže gdje, kako i o čemu smiju govoriti te kažnjava sve koji govore bez dopuštenja. Mašine za tiskanje su također ograničen resurs, no to ne daje temelj državi da kontrolira tiskane medije... Čak štoviše, sloboda tiska je ustavom zajamčeno pravo.

No čak i ako prihvatimo da ova analogija ne funkcionira jer su radijske frekvencije bitno ograničeniji resurs od fizičkog prostora ili tiskarskih strojeva, ostaje činjenica da regulacija uključuje ograničavanje upotrebe frekvencija na točno određene svrhe. Ovo dovodi do situacije u kojoj se, iako je većina spektra formalno alocirana, mnogi njegovi dijelovi uopće ne koriste. Dobar primjer za ovo je područje namjenjeno za emitiranje televizijskog programa, koje je uslijed sve većeg širenja kablovske i digitalne televizije - posebno u razvijenijim zemljama - u mnogome izgubilo svoju namjenu. Međutim, usprkos visokoj iskoristivosti ovih frekvencija za druge svrhe, fiksni planovi regulatora onemogućuju njihovo drugačije korištenje.

Ako polazimo od toga da je spektar iznimno oskudan komunikacijski resurs i da je upravo ta činjenica osnova za njegovu regulaciju, onda nema nikakvog opravdanja za politiku koja vodi njegovoj podiskorištenosti i ograničavanju broja onih koji ga koriste (prije svega na velike kompanije). U tom smislu, regulatorna politika demokratske države može se jedino voditi ciljem smanjivanja oskudnosti komunikacijskog prostora i maksimizacije mogućnosti bežične komunikacije za svoje građane.

Kritika sa stajališta tehnološke promjene

Osnovni motiv za uspostavu regulatornog okvira za radiofrekvencijski spektar 1920ih godina bio je problem interferencije. Interferencija, odnosno smetnja proizlazi iz nemogućnosti prijemnika da razdvoji dva ili više signala koji se emitiraju na istoj frekvenciji i istom snagom. Međutim takva dva signala se međusobno ne poništavaju. Stoga interferencija zapravo i nije gubljenje signala već samo tehnološka karakteristika (nesposobnost, "glupost") prijemnika. Ipak, iz takve se tehnološke konstelacije jasno nametnulo rješenje problema interferencije: regulacija parceliranjem i dodjelom frekvencija na ekskluzivno korištenje.

Tako i danas imamo regulatorni okvir utemeljen na vrlo staroj pretpostavci o bežičnoj tehnologiji kao centralnoj, jednosmjernoj radiodifuziji prema pasivnim, glupim prijemnicima. Tehnologija se međutim od prve polovice dvadesetog stoljeća do danas značajno promijenila, a frekvencija i snaga više nisu jedine osobine signala na temelju kojih ga je moguće pročitati. Kodiranje poruka koja omogućuje da poruku prime samo oni kojima je namijenjena; mogućnost da svaki prijemnik ujedno bude i odašiljač; te mogućnost odašiljača i prijemnika da velikom brzinom mijenjaju frekvencije na kojima komuniciraju - jednom riječju, inteligentni uređaji - stvorili su u bežičnoj komunikaciji tehnološko okruženje vrlo slično internetu (doduše, zasad primijenjeno samo na malom dijelu "slobodnog spektra"). Tako je danas posve izvedivo da putem iste frekvencije uz vrlo nisku snagu transmisije istovremeno zasebno komuniciraju mnogi, bez opasnosti od smetnji te s relativnom sigurnošću da će poruke doći samo do onih kojima su namijenjene.

Dakle, kapacitet bežičnih komunikacijskih sustava ovisan je o tehnologiji pomoću koje ih koristimo. Taj je kapacitet promjenjiv, pa stoga količina frekvencija potrebna za komunikaciju - odnosno mjera oskudnosti radiofrekvencijskog spektra - nije konačna vrijednost niti prirodno svojstvo koje je moguće jednom zauvijek utvrditi. Međutim upravo je na pretpostavci fiksnog kapaciteta tehnologije - određenog između 1915. i 1930. - postavljen cjelokupni suvremeni sistem regulacije kao i poslovni modeli velikih industrija.

Ovakvo regulatorno okruženje povratno utječe i na samu tehnologiju. Malobrojnim korisnicima - poput televizijskih i radijskih postaja ili mobilnih operatera - koji imaju ekskluzivne dozvole za korištenje frekvencija, prije svega je u interesu da nastave pružati svoje usluge te da uređaji, odnosno prijemnici putem kojih te usluge pružaju budu što jeftiniji, nefleksibilniji i u konačnici - gluplji. Interferencija se sprečava pravnim putem, pa ne postoji ni potreba da se iznađu i prošire rješenja koja bi rješavala ovaj problem tehnološkim putem. Pravno izbjegavanje interferencije, koje izvorno zamišljeno kako bi riješilo problem oskudnosti, danas se pretvorilo u pravno izbjegavanje tehnološke promjene i izvor povećanja oskudnosti.

* * *

Na temelju ovdje skiciranih argumenata postaje jasno da je postojeći sistem regulacije radiofrekvencijskog spektra potrebno iz temelja revidirati - počevši od samog problema koji rješava i cilja koji nastoji postići. Umjesto fokusiranja na centralno planiranje podjele resursa kako bi se izbjegla interferencija, očito je da se svaka buduća javna politika u području spektra treba fokusirati na poticanje povećanja kapaciteta bežičnih komunikacija kako bi ih mogao koristiti maksimalan broj ljudi - ne kao pasivni konzumenti usluga medijske industrije, već kao aktivni sudionici. Pritom je nužno osigurati takav pravni i institucionalni okvir koji je sposoban pratiti tehnološke promjene, a ne fiksirati stečene pozicije starih igrača.

U raspravi o promjeni politike prema radiofrekvencijskom spektru koja se odvija u posljednjih nekoliko godina - prije svega u Sjedinjenim Državama - artikulirane su dvije alternative postojećem režimu regulacije: (1) privatizacija i tržište i (2) spectrum commons.

Privatizacija i tržište

Ova alternativa predviđa pretvaranje spektra, odnosno frekvencija od kojih se sastoji, u privatno dobro. Postojeći nositelji dozvola bi postali vlasnici, a ostatak frekvencija bi država prodala putem aukcija. Ti bi privatni vlasnici mogli svojim frekvencijama slobodno raspolagati: kupovati ih, prodavati, iznajmljivati... bez državne kontrole. Cijene bi se određivale isključivo putem tržišta - interakcijom ponude i potražnje, što bi omogućilo maksimalnu iskorištenost resursa. Tržište bi, smatraju njegovi zagovornici, osiguralo i snažno poticanje inovacije i promjene u tehnologiji, kao i fleksibilnost u pogledu namjena pojedinih dijelova spektra. Ovo bi omogućilo povećanje broja ljudi koji komuniciraju putem radio frekvencija, ali i ukinulo povlašteni položaj velikih telekomunikacijskih i medijskih kompanija. Konačno, problemi interferencije rješavali bi se analogno rješavanju drugih vlasničkih sporova - putem sudova.

Spectrum commons

Zagovornici ove alternative polaze od zaključaka kritike postojeće regulacije sa stajališta tehnološke promjene te primjera snažnog razvoja opreme za bežičnu komunikaciju - WiFi - upravo u području u kojem ne postoji ekskluzivno dodjeljivanje frekvencija - 2,4 GHz (čak i usprkos vrlo slaboj iskoristivosti tog dijela spektra). Upravo su te tehnologije pokazale da situacija u kojoj ne postoji pravni mehanizam kojim se korisnike štiti od interferencije, potiče uvođenje tehnoloških rješenja koja omogućuju povećanje iskoristivosti radio valova. Iz ovog proizlazi preporuka da se radiofrekvencijski spektar oslobodi od dodjeljivanja ekskluzivnih prava korištenja i pretvori u javno dobro (commons), na način na koji su to mora, rijeke ili zrak. Ova alternativa također predviđa snažnu ulogu slobodnog tržišta, no to nije tržište u području samih frekvencija, niti usluga koje poduzeća pružaju na svojim frekvencijama, već u području bežičnih uređaja putem kojih krajnji korisnici mogu komunicirati samostalno, bez posredovanja.

Kako bi se osigurao kontinuiran rast kapaciteta bežičnih komunikacija, uz slobodno tržište bežične opreme i slobodno neekskluzivno korištenje radiofrekvencijskog spektra, potrebno je i usvajanje zajedničkih, otvorenih standarda. Stoga spectrum commons ne znači ni potpuno ukidanje regulacije: na državi ostaje važan zadatak kontrole i certificiranja tehnologija s ciljem da one budu maksimalno kompatibilne i u skladu s tehničkim zahtjevima pojedinih namjena. Ovo je vrlo slično načinu na koji se regulira cestovni promet: nitko nema ekskluzivna prava vožnje određenim cestama, niti država ikome određuje kamo mora ići, no na autocestu nećemo smjeti izaći traktorom ili tenkom.

* * *

Iako se dvije alternative - privatno vlasništvo i commons - na prvi pogled čine posve suprotstavljenima, među njima postoji barem jedna bitna podudarnost. Naime, obje polaze od toga da administrativna alokacija resursa blokira inovacije i proizvodi podiskorištenost i neefikasnost te predlažu uvođenje mehanizma slobodnog tržišta koji bi sveo oskudnost na najmanju moguću mjeru. Ipak, dok se commons alternativa oslanjanja na tržište i inicijativu vlasnika uređaja za emitiranje uz slobodu samog spektra, alternativa privatnog vlasništva ne vidi nikakvu bitnu razliku između spektra, odnosno frekvencija i fizičkih dobara poput zemljišta ili zgrada. Radiofrekvencijski spektar, međutim, sasvim očigledno teško možemo shvatiti kao stvar ili predmet koji ima neovisno postojanje. On je tek mogućnost komunikacije koja se realizira upotrebom određene tehnologije, a upravo je tehnologija ta koja je danas čini izlišnim ekskluzivan posjed nad frekvencijama.

Na kratki rok, pogotovo u istočnoevropskom kontekstu, ipak je teško da možemo očekivati ovako sveobuhvatne promjene politike prema radiofrekvencijskom spektru. No čak i u okviru postojeće regulacije mogući su postepeni pomaci kojima bi se mogućnost komunikacije putem radio valova učinila dostupnijom građanima, bez isključivog posredovanja medijskih kuća i telekomunikacijskih operatera. Jedan takav pomak mogao bi biti izdvajanje pojedinih većih i kvalitetnijih dijelova spektra iz režima ekskluzivnog davanja dozvola na način na koji je danas uređen pojas od 2,4 GHz.

Literatura

Benjamin, Stuart Minor: The Logic of Scarcity: Idle Spectrum as a First Amendment Violation (http://www.law.duke.edu/journals/dlj/articles/dlj52p1.htm)

Benkler, Yochai: Some Economics of Wireless Communications (http://jolt.law.harvard.edu/articles/pdf/v16/16HarvJLTech025.pdf)

Faulhaber, Gerald R. i David Farber: Spectrum Management: Property Rights, Markets, and the Commons (http://rider.wharton.upenn.edu/~faulhabe/SPECTRUM_MANAGEMENTv51.pdf)

Hrvatska agencija za telekomunikacije (http://www.telekom.hr)

Lessig, Lawrence: The Future of Ideas (New York: Random House, 2001)

Marcus, B.K.: The Spectrum Should Be Private Property: The Economics, History, and Future of Wireless Technology (http://www.mises.org/fullstory.aspx?Id=1662)

Reed, David P.: Why spectrum is not property - the case for an entirely new regime of wireless communications policy (http://www.reed.com/Papers/OpenSpec.html)

The Museum of Broadcast Communications: Public Interest, Convenience and Necessity (http://www.museum.tv/archives/etv/P/htmlP/publicintere/publicintere.htm)

Werbach, Kevin: Radio Revolution: The Coming Age of Unlicensed Wireless (http://werbach.com/docs/RadioRevolution.pdf)

Wikipedia: Frequency assignment authority (http://en.wikipedia.org/wiki/Frequency_assignment_authority)

Wikipedia: Spectrum management (http://en.wikipedia.org/wiki/Spectrum_management)

DIFFS COMMENT PRINT RELOAD